Dua krisis terbesar yang dihadapi umat manusia – pandemi dan perubahan iklim – saling terkait. Perubahan iklim meningkatkan banyak risiko kesehatan, termasuk kemungkinan penyebaran virus baru yang dapat menyebabkan wabah berbahaya. Namun, meskipun upaya untuk mengendalikan perubahan iklim didukung oleh jaringan perjanjian internasional dan kesepakatan hukum, perangkat tersebut belum sepenuhnya diterapkan pada kesehatan global. Mereka yang berkumpul di Majelis Kesehatan Dunia di Jenewa akhir bulan ini harus mendorong untuk mengubahnya.
Saya adalah seorang pengacara dan peneliti yang berspesialisasi dalam tata kelola pandemi dan perubahan iklim. Saya telah melihat pembuatan hukum internasional menghasilkan komitmen politik seperti target emisi nasional. Sejak tahun 1992, sebuah jaringan perjanjian, termasuk Konvensi Kerangka Kerja PBB tentang Perubahan Iklim (UNFCCC), telah membangun protokol untuk membangun konsensus. Kemajuannya memang lambat, tetapi nyata.
Hal ini dicontohkan oleh Perjanjian Paris 2015. Ya, perjanjian ini tidak memadai: negara-negara menetapkan target mereka sendiri yang tidak mengikat. Meskipun demikian, para presiden dan perdana menteri telah berjanji untuk mengurangi emisi dan sekarang bertanggung jawab secara publik. Negara-negara juga secara eksplisit mengakui bahwa perubahan iklim (seperti panas ekstrem, kekeringan dan banjir) dapat melanggar hak atas kesehatan dengan menyebabkan gagal panen, penyakit menular dan bencana lainnya. Perjanjian ini menangkap momentum politik untuk membuat negara-negara membuat komitmen penting yang meningkat dari waktu ke waktu.
Pandemi tidak memiliki perancah yang setara untuk mendukung kerja sama global yang kompleks. Peraturan Kesehatan Internasional, yang terakhir kali diperbarui pada tahun 2005, memiliki kesenjangan yang signifikan. Meskipun peraturan tersebut mengikat secara hukum, penegakannya lemah dan sebagian besar diabaikan. Komunitas kesehatan global, yang sering kali enggan terlihat ‘politis’, kurang memanfaatkan potensi hukum internasional untuk membangun norma-norma kepatuhan.
Pada tahun 2021, negara-negara anggota Organisasi Kesehatan Dunia (WHO) membentuk badan negosiasi formal untuk mengeksplorasi hukum internasional untuk pencegahan, kesiapsiagaan, dan respons pandemi. Ketika badan tersebut meminta masukan bulan lalu, saya menyampaikan dua poin. Pertama, bahwa hukum pandemi harus melibatkan kewajiban hukum negara-negara yang ada dengan mengakui bagaimana perubahan iklim akan memperburuk wabah. Kedua, bahwa perjanjian pandemi dapat dimodelkan pada hukum iklim untuk membuat negara-negara transparan dan bertanggung jawab dalam mencapai komitmen. Hal-hal spesifik – seperti pengawasan virus, pembagian informasi, dan sebagainya – tidak terlalu mendesak dibandingkan dengan prosesnya, dengan satu pengecualian. Hukum pandemi harus belajar dari kegagalan hukum iklim, dan memastikan bahwa perhatian diberikan pada keadilan dan kesetaraan di seluruh dan di dalam negara.
UNFCCC ditulis untuk memacu aksi. Konvensi kerangka kerja adalah perjanjian yang menetapkan prinsip-prinsip dan kewajiban tingkat tinggi yang mengikat secara hukum untuk mendukung negosiasi dan adopsi yang lebih cepat. Konvensi ini dapat menyaring momentum politik ke dalam komitmen nasional, termasuk struktur dan proses tata kelola. Hal ini juga memungkinkan protokol, seperti Protokol Kyoto atau Perjanjian Paris, yang dapat disempurnakan secara paralel atau dari waktu ke waktu, sehingga para negosiator dapat membangun kemajuan di masa lalu dan menciptakan kewajiban yang terperinci untuk isu-isu tertentu, seperti transfer teknologi atau distribusi vaksin yang adil.
Kekuatan UNFCCC terletak pada bagaimana UNFCCC membentuk institusi dan proses untuk mendukung aksi kolektif dan akuntabilitas. Konferensi para pihak (COP) adalah contoh yang paling jelas. Ingatlah bagaimana COP26 di Glasgow tahun lalu menarik perhatian dunia dan mendorong para pemimpin untuk menetapkan tujuan yang lebih ambisius. COP ada untuk menilai, mengklarifikasi, dan menegaskan kembali kewajiban. Lembaga swadaya masyarakat, organisasi advokasi, dan komponen masyarakat sipil lainnya menggunakan COP untuk meminta pertanggungjawaban pemerintah. Warga negara juga dapat meminta pertanggungjawaban pemerintah atas kegagalan dalam mengambil tindakan yang memadai, seperti yang terjadi pada tuntutan hukum iklim kelompok (class action) di lebih dari 35 negara. Kenyataan bahwa ada begitu banyak organisasi kesehatan masyarakat global yang kuat dapat membuat mekanisme tersebut menjadi lebih kuat.
The key point is not to look at any single treaty, accord or policy as the outcome — there have been so many disappointments. We should look at how these mechanisms function together. Financing and capacity building are key to efficacy under the UNFCCC, the Paris Agreement and decisions of the COPs. Accountability and transparency is also crucial. Pandemic law must, for example, protect the rights of whistle-blowers, including health workers.
Better than punitive measures, which can erode cooperation, are mechanisms to encourage compliance. For instance, the compliance committee established by the Paris Agreement helps countries to make progress on emissions targets by identifying non-compliance, providing expert guidance on requirements and deadlines, and enforcing plans.
The Intergovernmental Panel on Climate Change produces regular reports that provide reliable updates and syntheses of available evidence. Similarly, an effective pandemic treaty would establish an independent process for collecting and synthesizing scientific evidence for preparedness and response. This would guide investments in building capacity and developing technologies, and would inform policy for mitigating outbreaks.
International climate law is far from sufficient: countries have not yet lowered emissions enough to avoid a hotter and sicker world. But they have enabled climate action. Any pandemic treaty will be imperfect. But taking difficult, imperfect steps is the only way to build momentum.
