Pada bulan Mei 2022, hujan deras yang tidak biasa terjadi membuat dua sungai di bagian utara-tengah Bangladesh meluap dan memicu banjir bandang yang dahsyat. Banjir tersebut merendam ladang petani, menghancurkan tanaman, dan berdampak pada sekitar 2 juta orang – bencana yang diperparah dengan meningkatnya suhu dan curah hujan yang tidak menentu, yang kemungkinan besar disebabkan oleh perubahan iklim.
Namun, lebih banyak yang hilang daripada mata pencaharian dan hasil panen, seperti yang ditemukan oleh para peneliti ketika mereka bertanya kepada penduduk desa di wilayah tersebut tentang bagaimana perubahan iklim telah mengubah kehidupan mereka1. Beberapa wanita Hindu dari kasta ‘rendah’ – kelompok sosial yang tidak memiliki hak istimewa – mengatakan bahwa mereka selalu merasa cemas. Penduduk desa yang beragama Hindu bersedih karena kehilangan pohon beringin kuno yang mereka anggap suci. Kerugian ekonomi dari panen padi dianggap oleh beberapa pria sebagai rasa malu karena tidak dapat memberi makan keluarga mereka. “Kerugian dan kerusakan sangat bergantung pada nilai-nilai dan sistem kepercayaan masyarakat,” kata Douwe van Schie, seorang peneliti lingkungan yang memimpin penelitian ini saat berada di Pusat Internasional untuk Perubahan Iklim dan Pembangunan di Dhaka.
Penduduk desa ini termasuk di antara sekitar 3,6 miliar orang di seluruh dunia yang sangat rentan terhadap bencana iklim2 – dan di masa depan, mereka dapat menerima sebagian kompensasi dari sumber dana yang sangat besar. Pada bulan November 2023, dalam pertemuan iklim Conference of the Parties (COP28) ke-28 di Dubai, Uni Emirat Arab, negara-negara sepakat untuk mengoperasikan dana kerugian dan kerusakan, yang dimulai dengan sumbangan sebesar US$661 juta. Kesepakatan ini muncul setelah beberapa dekade tekanan dari negara-negara berpenghasilan rendah dan menengah (LMIC), yang menanggung beban terbesar dampak iklim, untuk mendapatkan kompensasi dari negara-negara kaya yang bertanggung jawab atas sebagian besar emisi karbon. Keputusan bersejarah ini “menempatkan keadilan iklim di garis depan negosiasi internasional dan mengangkat suara kelompok-kelompok yang rentan dan terpinggirkan”, kata Zoha Shawoo, seorang peneliti di Stockholm Environment Institute di Somerville, Massachusetts.
Meskipun banyak rincian dari dana tersebut yang belum selesai dibahas, beberapa di antaranya telah diputuskan pada COP28. Berbagai negara telah mengusulkan agar Bank Dunia di Washington DC menjadi tuan rumah dana tersebut untuk empat tahun pertama di bawah pengawasan dewan pengelola independen, yang anggotanya akan dicalonkan pada akhir bulan ini. Dewan ini akan terdiri dari 12 anggota dari blok negara maju dalam COP dan 14 anggota dari blok negara berkembang. Menurut kesepakatan COP28, dana tersebut seharusnya mengalir ke negara-negara LMIC yang “sangat rentan terhadap dampak buruk perubahan iklim”, yang meliputi kejadian cuaca ekstrem atau bencana yang terjadi secara perlahan seperti kenaikan permukaan air laut. Dana tersebut dapat digunakan untuk rekonstruksi, restorasi, dan relokasi.
Para peneliti menyambut baik dana tersebut, namun banyak yang mengatakan bahwa dana tersebut tidak mencukupi – dan masih ada pertanyaan penting mengenai bagaimana cara mengalokasikannya. Sulit untuk menentukan bencana mana yang dapat dikaitkan dengan perubahan iklim, siapa yang paling rentan, dan bagaimana mengukur kerugian yang mereka hadapi. Beberapa peneliti khawatir bahwa dana tersebut akan mengabadikan sejarah pembangunan dan pendanaan iklim yang bermasalah, di mana keputusan yang dibuat oleh para elit di pemerintahan internasional dan nasional serta organisasi nirlaba terkadang gagal mengatasi atau bahkan memperparah kerugian yang dialami oleh masyarakat di lapangan.
Para peneliti yang berkolaborasi dengan van Schie, misalnya, mewawancarai seorang perempuan tua di Fiji yang rumahnya terancam karena kenaikan permukaan air laut. Pihak berwenang merelokasi wanita tersebut, namun ia masih menyaksikan rumah yang dibangun bersama almarhum suaminya dirobohkan. Tujuh tahun kemudian, ia masih menangisi hal tersebut – sebuah dimensi kehilangan yang tidak dapat dengan mudah dikompensasi. “Mungkin apa yang masuk akal bagi pemerintah atau lembaga nirlaba mungkin terlihat sangat efektif dan rasional,” kata van Schie. “Tetapi mungkin saja hal itu sama sekali tidak sejalan dengan cara orang menjalani hidup mereka dan apa yang paling mereka hargai.”
Uang tunai iklim
Dana kerugian dan kerusakan ini menambah bentuk pendanaan iklim yang sudah ada seperti Dana Iklim Hijau dan Dana Adaptasi, yang keduanya merupakan bagian dari Konvensi Kerangka Kerja Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Perubahan Iklim (UNFCCC). Dana-dana ini menyalurkan dana dari negara-negara berpenghasilan tinggi ke negara-negara yang lebih miskin untuk mitigasi – mengurangi emisi gas rumah kaca – dan untuk adaptasi terhadap risiko iklim, seperti melindungi pantai. Karena upaya-upaya ini tidak akan dapat menghindari bencana iklim, maka pada tahun 2022, negara-negara sepakat untuk membentuk dana kerugian dan kerusakan yang akan mengisi kesenjangan dalam pembiayaan. Dengan demikian, dana baru ini tidak dapat digunakan untuk mitigasi atau proyek adaptasi murni, kata para peneliti.
Dewan akan memutuskan sistem untuk mengalokasikan dana tersebut, tetapi menurut prinsip-prinsip panduan yang diputuskan pada COP28, “negara berkembang” yang merupakan pihak dalam UNFCCC akan memenuhi syarat untuk mendapatkan pembayaran. Ketika membagi-bagi dana, dewan harus mempertimbangkan skala dampak dan kapasitas negara untuk merespons. Bank Dunia memiliki waktu hingga pertengahan Juni untuk mengonfirmasi kesediaannya menjadi tuan rumah dana tersebut dan menerima pengawasan dewan pengatur; jika tidak, COP akan mencari tuan rumah alternatif.
Dewan tersebut dapat membagi dana dengan beberapa cara. Misalnya, dewan tersebut dapat memutuskan jumlah maksimum yang dapat diterima oleh negara-negara, terlepas dari seberapa rentan mereka – sebuah pendekatan yang digunakan oleh Dana Adaptasi, yang telah menetapkan batas atas sebesar 20 juta dolar AS per negara untuk berbagai proyek. Atau dapat juga memprioritaskan berdasarkan tingkat kerentanan suatu negara – pendekatan yang digunakan oleh Green Climate Fund, yang mengalokasikan setengah dari dana adaptasi untuk negara-negara kepulauan kecil, negara-negara termiskin, dan Afrika.
Menurut para ilmuwan, sistem alokasi ini akan menjadi penting karena dana yang ada saat ini tidak cukup untuk memenuhi skala kebutuhan. Dana sebesar $661 juta yang disumbangkan oleh negara-negara kaya hanya sebagian kecil dari $100 miliar per tahun yang diminta oleh negara-negara LMIC pada tahun 2030. Studi menunjukkan bahwa biaya ekonomi akibat kerusakan di Afrika, Asia dan Amerika Selatan3 dapat berkisar antara $290 miliar hingga $580 miliar pada tahun 2030, dan antara $1,1 triliun hingga $1,7 triliun pada tahun 2050, tergantung dari seberapa besar karbon yang diemisikan dunia. Para pengamat mengatakan bahwa sangat kecil kemungkinannya bahwa dana tersebut akan mendapatkan sumbangan sebesar $100 miliar per tahun dalam waktu dekat; saat ini, negara-negara hanya “diundang” untuk mendanai dana tersebut (lihat ‘Biaya perubahan iklim’).
Analisis ekonomi semacam itu memperhitungkan kerugian yang terukur terhadap ekonomi atau produk domestik bruto suatu negara karena kerusakan infrastruktur atau mata pencaharian setelah bencana, misalnya. Menurut para ilmuwan, analisis tersebut tidak mempertimbangkan kerugian non-ekonomi, seperti kerugian terhadap keluarga, praktik keagamaan, atau kesehatan mental. “Orang-orang akan kehilangan nyawa, budaya atau mata pencaharian mereka,” kata Stacy-Ann Robinson, seorang peneliti kebijakan iklim di Colby College di Waterville, Maine. “Jadi, berapapun jumlah yang ada dalam dana tersebut mungkin tidak akan cukup mencerminkan luasnya kerugian dan kerusakan yang mungkin akan dialami oleh negara-negara tersebut.”
Masalah lain yang harus dipertimbangkan oleh dewan tersebut adalah apakah perubahan iklim turut menyebabkan terjadinya peristiwa yang merusak. Bidang ilmu iklim yang dikenal dengan atribusi kejadian ekstrem ini telah berkembang pesat dalam beberapa tahun terakhir, namun belum siap untuk digunakan oleh para pengambil keputusan, ujar Andrew King, seorang ilmuwan iklim di University of Melbourne, Australia. Bidang ini berkembang di wilayah-wilayah yang lebih kaya di dunia, yang memiliki data cuaca dan model iklim yang penting untuk mengurai kontribusi perubahan iklim. Namun, analisis tersebut biasanya tidak berhasil di negara-negara yang paling rentan, di mana data yang tersedia lebih terbatas, katanya. Dan sementara beberapa peristiwa, seperti gelombang panas, mudah dikaitkan, model-model tersebut kesulitan dengan bencana yang lebih kompleks seperti kekeringan, siklon tropis, dan badai.
Hal ini terjadi pada tahun 2022, ketika banjir besar di Pakistan berdampak pada 33 juta orang – banyak di antaranya yang sudah rentan akibat kemiskinan – dan merugikan negara sebesar 30 miliar dolar AS. Para ilmuwan kesulitan untuk mengukur seberapa besar kontribusi perubahan iklim terhadap banjir tersebut, karena Pakistan memiliki data historis cuaca yang langka dan tidak banyak yang diketahui tentang musim hujan. Pada akhirnya, para peneliti menyimpulkan bahwa perubahan iklim antropogenik memang membuat hujan menjadi lebih deras, tetapi tidak dapat mengukur kontribusinya secara pasti4. “Seharusnya tidak perlu dilakukan analisis atribusi” untuk mengakses dana kerugian dan kerusakan, kata King.
Shawoo mengatakan bahwa tidak ada kepentingan bagi negara kaya maupun miskin untuk mempertimbangkan ilmu atribusi dalam mengalokasikan dana. Dengan melakukan hal tersebut, maka akan meningkatkan jumlah bencana yang dapat diminta ganti rugi oleh negara-negara kaya, katanya, dan memberikan beban yang terlalu tinggi bagi negara-negara berkembang untuk mengakses dana tersebut. Sebaliknya, dewan tersebut mungkin harus mempertimbangkan semua kejadian cuaca ekstrem sebagai salah satu yang disebabkan oleh perubahan iklim, kata para peneliti.
Siapa yang akan menerima dana tersebut?
Dengan semakin banyaknya bencana yang terkait dengan iklim dan terbatasnya sumber dana, dewan harus memutuskan siapa yang paling layak menerima pembayaran dari dana tersebut. Salah satu cara yang mungkin adalah dengan menggunakan indeks yang mencoba mengukur kerentanan suatu negara terhadap guncangan.
Misalnya, Indeks Risiko INFORM menilai risiko krisis kemanusiaan di 191 negara dengan menggunakan data lebih dari 50 indikator, seperti frekuensi kekeringan, ukuran ketidaksetaraan, dan pengeluaran kesehatan per kapita. (Afghanistan, Republik Afrika Tengah, dan Mali, misalnya, dianggap memiliki risiko yang sangat tinggi).
Namun, beberapa peneliti memiliki kekhawatiran tentang indeks tersebut. Pada tahun 2020, hanya 14 negara yang memiliki data lengkap untuk semua indikator yang digunakan oleh INFORM. Negara-negara kepulauan kecil memiliki kesenjangan data yang besar, seperti pulau Nauru, yang kehilangan 33% indikator. Beberapa negara sangat kecil sehingga mereka tidak memiliki kapasitas untuk mengumpulkan data dan karenanya berada dalam bahaya jatuh dari peringkat kerentanan, kata Robinson. “Kami tidak memiliki sistem [penilaian kerentanan] yang sudah ada sebelumnya yang dapat dengan cepat kami terapkan” untuk mengalokasikan dana kerugian dan kerusakan, katanya. “Seseorang perlu mengembangkan dan mengujicobakannya, tetapi itu adalah waktu yang tidak kita miliki.”
Kegiatan ini bisa jadi sulit dilakukan bahkan untuk negara-negara yang memiliki data yang tampaknya baik. Sebagai contoh, para ilmuwan membuat peta kerentanan untuk India pada tahun 2020 dengan menggunakan indikator seperti ketersediaan air minum dan populasi perempuan dan anak-anak5. Namun, penelitian ini mengacu pada sensus tahun 2011, tahun terakhir data tersebut tersedia, kata Subimal Ghosh, seorang ilmuwan iklim di Indian Institute of Technology Bombay di Mumbai dan salah satu penulis studi tersebut. Sejak saat itu, populasi India telah berkembang secara drastis dan bermigrasi, yang kemungkinan besar telah mengubah pola kerentanan.
Terlebih lagi, indeks kerentanan tidak memperhitungkan konflik historis, warisan kolonial dan ras, gender dan identitas lainnya yang semuanya dapat berkontribusi pada ketidakberuntungan dan kurangnya ketahanan terhadap guncangan, kata Shawoo. “Saya pribadi tidak melihat cara yang adil untuk mengidentifikasi orang-orang tertentu sebagai yang paling rentan,” katanya. “Hal ini sangat subyektif dan politis.”
Siapa yang memutuskan?
Hal lain yang menjadi perdebatan adalah siapa yang akan mengambil keputusan pendanaan. Pada tahun 2020, sekitar 73% dari pendanaan iklim yang diberikan oleh negara-negara kaya diberikan dalam bentuk pinjaman, sebagian besar dari bank pembangunan multilateral seperti Bank Dunia, menurut laporan pendanaan iklim dari lembaga amal Oxfam. Dan 75% dari pinjaman ini diberikan dengan harga pasar, tanpa konsesi khusus.
LMIC telah mendorong model yang berbeda untuk pendanaan kerugian dan kerusakan. Dalam pertemuan komite menjelang COP28, mereka meminta agar dana tersebut sebagian besar disalurkan dalam bentuk hibah, dan mengatakan bahwa dana tersebut juga harus dapat diakses secara langsung oleh pemerintah nasional dan entitas lokal.
Negara-negara tersebut pada awalnya mempertanyakan rencana Bank Dunia untuk menjadi tuan rumah dana tersebut: presiden Bank Dunia dipilih oleh Amerika Serikat, pemegang saham terbesarnya, dan dipandang tidak proporsional karena dipengaruhi oleh negara-negara maju. Selain itu, beberapa negara mengkritik biaya penyelenggaraan yang besar dan fokusnya pada pinjaman. Namun pada COP28, negara-negara LMIC akhirnya setuju untuk menerima Bank Dunia sebagai tuan rumah setelah mendapat jaminan bahwa kontrol akan berada di tangan dewan pengurus, di mana negara-negara LMIC memiliki suara mayoritas, dan bahwa kinerja bank tersebut akan dievaluasi setelah empat tahun.
Seorang juru bicara Bank Dunia mengatakan bahwa Bank Dunia merasa terhormat dan berkomitmen untuk mendukung negara-negara dalam menyiapkan dana kerugian dan kerusakan secepat mungkin. Negara-negara yang menyumbang dana tersebut “memberikan uang muka yang penting untuk janji dukungan keuangan kepada negara-negara berkembang yang paling terpukul oleh guncangan iklim, meskipun mereka tidak melakukan banyak hal yang menyebabkan masalah tersebut,” ujar mereka.
Para peneliti mengatakan bahwa idealnya, setelah terjadi bencana, sebagian dari dana tersebut harus dialokasikan kepada pemerintah nasional dan sisanya kepada masyarakat lokal untuk membantu mereka pulih dengan cara yang mereka pilih. Negara-negara harus mengembangkan rencana kerugian dan kerusakan melalui konsultasi dengan populasi mereka yang rentan, kata Lisa Schipper, seorang ahli geografi yang mempelajari pendanaan adaptasi di Universitas Bonn, Jerman.
Schipper khawatir bahwa, pada kenyataannya, dana kerugian dan kerusakan akan menggunakan arsitektur dan praktik pembangunan yang sudah ada, di mana dana mengalir dari lembaga-lembaga elit – seperti Bank Dunia, lembaga donor, dan pemerintah nasional – ke proyek-proyek pemulihan tanpa berkonsultasi dengan orang-orang yang seharusnya didukung. “Ketidakseimbangan [kekuasaan] itu sangat mencengangkan,” katanya. “Mereka yang benar-benar membutuhkan bantuan sangat jarang memiliki kesempatan untuk mengambil keputusan tentang bagaimana mereka akan berkembang.”
Ghosh mengatakan bahwa mengalokasikan dana dengan cara yang paling membantu 3,6 miliar orang yang rentan seperti masalah optimasi yang menyiksa. “Tetapi Anda tidak akan pernah mencapai solusi optimal global di sini karena tidak ada solusi optimal,” katanya. “Semua orang menderita akibat perubahan iklim, dan jika seseorang belum menderita, mereka akan menderita di masa depan.” []
References
- van Schie, D. et al. Centring Local Values in Assessing and Addressing Climate-related Losses and Damages. Working Paper (IIED, 2023).
- IPCC. In Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (eds Pörtner, H.-O. et al.) 3–33 (Cambridge Univ. Press, 2022).
- Markandya, A. & González-Eguino, M. In Loss and Damage from Climate Change. Climate Risk Management, Policy and Governance (eds Mechler, R. et al.) 343–362 (Springer, 2019).
- Otto, F. E. L. et al. Environ. Res. Clim. 2, 025001 (2023).
- Vittal, H., Karmakar, S., Ghosh, S. & Murtugudde, R. Environ. Res. Lett. 15, 014005 (2020).
